Административная реформа государственного управления

Модель российской исполнительной власти перестала соответствовать реалиям сегодняшнего общественного и экономического устройства, препятствует развитию страны. Государственный чиновник неподотчетен гражданам, не выполняет функцию предоставления государственных услуг, он попрежнему хозяйственник, дающий поручения и распоряжения как гражданам, так и целым отраслям промышленности. Государственный аппарат все контролирует, собирая жатву удушающих налогов и взяток. Необходимы кардинальные изменения как структуры государственного аппарата, так и механизмов выработки государственной политики. Само реформирование требует вовлечения представителей структур гражданского общества и гражданского процесса подготовки решений на самых ранних стадиях.
Существенной проблемой остается слабость судебной власти как независимого беспристрастного института, защищающего законность в стране, в том числе законность действий всех ветвей и уровней власти.
Появился в 1994 году значительный фактор, обращение Президента России с ежегодным посланием к парламенту (Федеральному собранию), сказывающийся на функционировании как публичной власти, так и бюрократического аппарата.
Первое послание президента 1994 году называлось "Об укреплении Российского государства". О проведении административной реформы в нем не говорилось, послание носило идеологический характер выбора приоритетов в развитии страны.
Последующее послание Президента РФ 1995 "О действенности государственной власти в России" носило примерно такой же характер.
Послание Президента РФ 1996 "Россия, за которую мы в ответе" носило предвыборный характер в совокупности с предвыборной Программой "Россия: человек, семья, общество, государство. Программа действий на 19962000 годы". Появилось в общих выражениях представление о наиболее актуальных проблемах административной реформы.
Послание 1997 года "Порядок во власти порядок в стране". Предполагалось появление Программы государственного строительства, содержащей новую концепцию реформы системы исполнительной власти в Российской Федерации. Ни к каким конкретным последствиям эти благие пожелания не привели.
Вопросу реформирования российской бюрократии Президент РФ В.В. Путин уделил большое внимание в своем последнем ежегодном Послании Федеральному собранию Российской Федерации 2002 года. Впервые было произнесено целостное представление о наиболее актуальных проблемах административной реформы, озвучена система принципов инструментального характера, а не идеологического, отмечено, что нынешняя организация работы госаппарата способствует коррупции. Антикоррупционная стратегия должна строиться и основываться на всеобъемлющей административной реформе. Если не реформировать чиновничий аппарат и систему управления, не будут убраны основные причины коррупции. В прошлом году Президентом РФ Правительству РФ давалось поручение о начале подготовки к административной реформе, но реформа продолжала откладываться. Четыре основных направления выделил Президент РФ в своем послании: "Вопервых модернизировать систему исполнительной власти в целом… Прямая обязанность государства создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью.
Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти.
Вовторых, нам нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму. Втретьих, надо наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые".
Ежегодное обращение Президента РФ 2003 года явилось логическим продолжением ранее заданного курса. "Государственный аппарат малоэффективен. Иждивенческие настроения растут и подпитываются благодушным отношением бюрократии к тому, что национальные богатства транжирятся…Российская бюрократия оказалась плохо подготовлена к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать (административную ренту) из своего положения. О чем говорилось в прошлом году. Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий попрежнему не соответствует качеству власти. Власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Нам предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу… При понимании сложности задачи, при всех проявившихся трудностях административная реформа тем не менее слишком затянулась. Видимо, правительству нужно помочь. Очевидно, нужен дополнительный политический импульс. Конечно, он будет дан. Считаю, бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать… одновременно следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов". Роль правительства в повышение уровня национальной конкурентоспособности, благосостояния граждан одна из самых основных. Правительственная политика влияет на стратегию фирм, их структуру и соперничество, используя регулирование рынков капитала, налоговую политику и антитрестовские законы. Значительное внимание необходимо уделять фундаментальному образованию, созданию квалифицированных людских ресурсов, развитию инфраструктуры, законодательной базе, информационному обеспечению, экономической информации. Страны достигают экономического преимущества благодаря присутствию институциональных механизмов, способных непрерывно повышать и совершенствовать перечисленные факторы производства. Стандарты, касающиеся качества факторов производства, неуклонно повышаются. К примеру, рабочая сила, обладающая лишь элементарной грамотностью, сегодня больше не представляет собой реального преимущества. Мировое экономическое процветание зависит от быстрого введения новшеств, благодаря которым создаются новые изделия, а относительно менее производительные области деятельности уступаются развивающимся странам.
Понятие "российская бюрократия" более ёмкое, чем правительство, тем большую значимость имеет современный, эффективный государственный аппарат. Ожесточенная критика государственного института бюрократии порождает желание разобраться в этом довольно закрытом и неизученном у нас вопросе.
В развитых странах давно существует наука проблем бюрократии public administration. И если у нас информация и анализ этой темы попрежнему табу, то кому и зачем нужно смешивать в одно понятие нужное и здоровое значение бюрократии, осуществляющей повседневное управление государственной машиной, с бюрократизмом как болезнью коррумпированного чиновничества?
Периодически возникают вспышки кампаний очередной борьбы с коррупцией, в основном уголовноправового характера, поймать и наказать, причем жесточайшим образом, хотя за этими девизами просматривается странная тенденция, ловят всегда не тех, если ловят вообще. А ведь долгая история человечества учит нас, что тюрьмы не инкубаторы для разведения гложущего червя чистой совести, и развитие чувства вины и исправление ситуации сильнее всего было заторможено именно суровостью наказания. Центральным объектом исследования и воздействия должны быть правила принятия решений, и без глубокого, в том числе исторического анализа вряд ли можно понять суть проблемы, а главное сделать нужные и правильные выводы, результатом которых было бы улучшение благосостояния всего общества, в том числе и чиновника, бюрократа.
Концепций бюрократии в основном три: "имперскоазиатская", "веберовская", "современная"; названия условны.
"Имперскоазиатская", или иначе восточная. Основное распространение получила в древнем и средневековом Китае. Отличительными признаками были:
– отсутствие права частной собственности на землю, император единственный собственник, подданные его семья;
– задача бюрократии не служение обществу, а обеспечение эффективной власти Сына небес;
– разобщение бюрократии, отсутствие у нее возможности осознавать себя самостоятельной политической силой;
– отсутствие узкой специализации при безболезненной взаимозаменяемости;
– избыток кандидатов на должности;
– малая возможность карьеры, с целью предотвращения системы личных связей для роста;
– личная зависимость от императора;
– запрет на семейноклановое построение в одной местности, приобретение собственности в местах управления;
– зависимость не от жалованья, обычно маленького, а от умения выдавить из подданных максимум с неизбежным нарушением законов, что давало возможность держать чиновника на "кукане" под страхом наказания и неуверенности в будущем;
– законы формировались так, что не нарушать их было нельзя, гарантий произвольного увольнения они не давали, ставя в полную зависимость от вышестоящей власти;
– контроль за высшей и средней бюрократией, сеть секретных цензоров с целью полного контроля бюрократии.
Концепция М. Вебера:
– иерархия структуры на базе должностной субординации;
– деятельность строго документирована и архивирована;
– бюрократическая юрисдикция регламентирована;
– требования, помимо профессионализма, знаний в области администрирования;
– идеологическое требование служить эффективно любому политическому "вождю", не вмешиваясь в политику.
"Современная" концепция, господствующая в разных формах в странах развитой западной демократии, где основа концепция М. Вебера плюс новые технологии и достижения социологии, психологических аспектов поведения, внедрение информационных технологий, широкого анализа:
– теория неформальной организации Г. Саймона, где субъективный фактор неотъемлемый и существенный компонент любой реальной организации;
– идея федерализма с участием граждан в управлении, открытости организаций; первым, кто формировал человека как личность, переосмысление отношений к организации, был Э. Фромм. Сегодняшний день характерен активной работой и внедрением новых идей. Так, в Англии за 15 лет аппарат правительства сократился на 25 %, активно внедряется новая концепция под названием "следующие шаги", активной сторонницей которой была М. Тэтчер. В 1991 году в Великобритании была принята "Хартия граждан", включающая в себя принципы совершенствования работы госструктур, пропагандируемые в государствах Европейского союза: информация и открытость, выбор и консультации, честность и полезность, экономия средств, обжалование неправильных действий. Отчетливо виден системный подход к проблеме в двух документах: "Модернизация государственного управления (касающаяся всего государственного сектора. 1999 г.)", "Реформа государственной службы", октябрь 1999 т.
На основании принципов, указанных в "Хартии граждан", Португалией был разработан "Кодекс административных процедур". Среди задач которого стоит: рационализация и стандартизация работы государственных организаций, вовлечение населения в процесс принятия решений и т. д.
В США еще при президенте Картере внедрялась программа создания "прозрачной", "отзывчивой" бюрократии, продолженная Рейганом и Бушем, где государственный сектор должен работать наподобие частного, рыночного. Вопросы повышения качества обслуживания граждан решаются путем внедрения в деятельность государственных учреждений принципов и методов концепции тотального управления качеством.
В Италии существует даже специальное министерство по делам административной реформы.
Что же на фоне научно обоснованного, продуманного, постоянного движения с использованием новейших разработок и мирового опыта происходит у нас в стране? Административная система стала работать хуже, чем во времена СССР, ибо к старым недостаткам прибавились новые, где самым ярким является снижение уровня профессионализма. Наиболее способные и талантливые перешли в коммерческие структуры. Такж( исчез жесткий контроль деятельности аппарата, уже забыли про прежний кодекс административной морали Новый Закон "Об основах государственной службы РФ" от 31.07.95 г, по существу, возрождает "Табель о ранга" Петра I в худшем, усложненном варианте, с тягой к и заменой унификации всего и вся, что прямо противоположно мировым тенденциям. Он не стал правовым актом, который переориентировал государственных служащих на служение обществу, а не "начальству". Mы пытаемся возродить институты, умершие еще в XX веке. Создана база для максимизации масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности при чрезмерном разрастании, отчуждении от народа, канцелярской подмене содержания формой, возродился один из главных источников бюрократического могущества и бюрократических злоупотреблений. "Тайны кабинета" вот где питательная среда коррупции и куда должен быть направлен удар борьбы, это создание условий, как говорил Н. Макиавелли: человек бывает хорошим только вынужденно.
В Указе Президента Российской Федерации от 10. 06.1994 года "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" устанавливался порядок того, как представители государства назначаются и осуществляют свою деятельность в органах управления акционерных обществ с частичной долей федеральной собственности. Указ относится и к отношениям субъектов Федерации и региональной собственности. Представителями государственной собственности могут быть не только граждане, работающие по контракту, но и государственные служащие. Через некоторое время оказалось, что присутствие государственных служащих в смешанных компаниях в качестве представителей государства является одним из значительных коррупционных факторов. Необходимо подготовить ряд законов общего и специализированного характера, предусмотрев возможность внесения изменений и дополнений в действующее законодательство с целью снижения негативных эффектов, связанных со слабостями нормативноправовой базы государственного управления и недостаточной развитостью на уровне законодательства процедур и принципов функционирования институтов власти и управления.
Конечно, абсолютного идеала нет, есть лишь относительная ценность и предпочтительные варианты, но именно в адаптации и развитии современных концепций реформы бюрократии есть основной резерв совершенствования и реорганизации государственных институтов России. Как нам видится, ключевыми принципами ЯВЛЯЮТСЯ:
– Продолжение приватизации. Уменьшение роли государства и увеличение частного сектора в управлении и владении собственностью. Избавление государственных чиновников от избыточных функций. Вычленение тех функций, которые могут осуществлять не чиновники, а другие субъекты: саморегулируемые, самоокупаемые, общественные организации. По примеру реорганизации государственного нотариата в систему частных нотариусов перевод, к примеру, санитарноэпидемиологической службы, государственного пожарного надзора и т. п. Государственные функции, за которые бизнес , как правило не берется, развитей; инфраструктуры, фундаментальное образование и т. % следует максимально снизить возможности произвольных чиновничьих решений. Детально и подробно регламентировав все обстоятельства проведения контроля и надзора и всех возможных решений, порядок информирования граждан. Ясные твердо установленные правила игры.
– Сокращение, удешевление администрации и развитие человеческих ресурсов. Реформирование охватывает следующие области: систему оплаты труда и стимулирования (в Германии чиновник получает на 10% меньше служащего частной корпорации), систему обучения, методы отбора и формы аттестации (нельзя жить благополучно без связи с квалификацией). Новая этика государственной службы, опирающаяся на фундаментальные принципы, такие, как ответственность, подотчетность, открытость, честность. Количественное представление женщин этнических меньшинств на всех уровнях государственной службы, более точно отображающее состав общества, которому служит чиновник.
– Менеджеризация и маркетизация основной части. Изменить ценностные ориентиры, сложившиеся в госаппарате, и поставить в центр деятельности государства обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан. Перенос акцентов с мер карательных на меры профилактические и предупредительные.
– Поиск и анализ оптимального соотношения политических и информационных начал. Развитие аналитических, прогностических, контрольных, оценочных функций с целью повышения качества подготовки и принятия решений. Совершенствование информационных и телекоммуникационных технологий. Прозрачность при обратной связи с гражданами. Опасно иметь службу, замкнутую на себя.
– Создание более плоских структур, ведь самая лучшая система управления в мире, созданная Римской католической церковью, имеет всего четыре ступени административной иерархии.
– Достаточная "прозрачность" и общественный контроль, т.е. подконтрольная гражданам государственная служба с возможностью знакомиться с широким кругом государственных документов, прямое интернеттранслирование заседаний органов управления. Прозрачная система регистрации бизнеса.
– Прекращение миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом; необходимо законодательно ограничить переход в течение нескольких лет после отставки без разрешения правительства в фирмы, с которыми чиновник ранее был связан по службе.